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低价垃圾焚烧厂隐忧

2016年04月01日 09:02
T中
中国城市垃圾进入焚烧时代,但邻避运动、已建厂污染等问题困扰行业。如今,频繁出现的、明显低于成本的新厂招投标,能否真正带来环保?
news 2015年1月9日,湖北武汉,从锅顶山俯视,汉阳锅顶山垃圾焚烧厂周边有密集的生活区。 彼时,众多住户因难忍臭味而暂时搬离。由于类似环境问题,中国大量居民对垃圾焚烧存警惕之心。
《财新周刊》 财新记者 张嫣

  18元/吨。

  不久之后,在春日北京买一斤草莓的价格,就够浙江绍兴一家垃圾焚烧厂烧一吨城市垃圾了。超低价垃圾焚烧厂现象,正在引发中国环保专家们的不安。

  2月19日,绍兴市一生活垃圾焚烧发电厂项目公布最终中标结果,重庆三峰环境产业集团有限公司(下称重庆三峰)中标,中标价为每吨垃圾处理费18元。在过去半年一场场激烈的价格战中,此价格再次刷新了中国垃圾焚烧业最低中标价纪录。

  2015年8月,在安徽蚌埠垃圾焚烧发电项目上,绿色动力环保集团股份有限公司(下称绿色动力)以每吨26.8元中标。两个月后的2015年10月,天津泰达环保有限公司(下称天津泰达)以每吨26.5元价格拿下了江苏高邮生活垃圾焚烧发电项目。

  环保专家的不安来自两组数字的对比——

  发达国家当前垃圾处理价格均达每吨数百元人民币。日本的垃圾焚烧厂每吨垃圾处理费常高达上千元;德国的垃圾焚烧价格约在219元至730元之间;丹麦一家焚烧厂约390元。即便在中国国内,北上广深等一线城市的垃圾焚烧厂,焚烧一吨垃圾的价格也在100元至200元之间,平均每吨约140元左右。

  问题来了,国内外同样的垃圾焚烧技术、近似的焚烧设备,为何成本相差十几倍,甚至数十倍?如此超低价的垃圾焚烧设备和技术,国外和中国大城市为何“没有”这样的超低价垃圾焚烧,最终是否会违背环保的初衷,反让环保设施成为新的污染源?

  中国正在试图迈入一个环保时代,用大量垃圾焚烧厂取代填埋厂来化解垃圾围城困局,大方向已定。但不可否认,当前中国垃圾焚烧领域问题不少。

  与发达国家城市一般将垃圾焚烧厂建在城市核心区,并与居民区甚至政府机关和谐共处不同,因大量城市居民对垃圾焚烧可能带来的污染怀有警惕之心,中国绝大多数城市只能将垃圾焚烧厂建在遥远的郊区。尽管如此,选址引起的邻避运动仍接二连三。事实上,与发达国家垃圾焚烧厂污染极低不同,中国部分已建成的垃圾焚烧厂本身存在诸多超标污染现象。这已被环保组织的调查所证实。

  如今,新出现的超低价垃圾焚烧趋势,又将为这一敏感领域带来什么?答案有待观察,专家并不乐观。

  2016年3月1日,全国工商联环境商会在京呼吁遏止环保行业恶性低价竞争。该环境商会称,若环保行业低价抢夺市场的策略成风,一旦某些中小企业以降低环保标准要求为代价跟风降价,不仅挫伤了多数以高标准运营维护环境设施的环保企业自身的积极性和创新环境技术的内生动力,未来五年至十年内环保设施成为环境污染源的风险也会增加。

低价焚烧潮起

  生活垃圾源源不断通过传送带进入,坐在操作间里的工人用操作杆指挥钢质抓斗,抓起垃圾,投入已经预热到850度以上的密闭锅炉。垃圾化为高温烟气,顺着交换器管道迅速冷却,接着经过喷射大量活性炭的反应器,再经过多层袋式除尘器,以确保最后排放到大气中的尾气中含有尽可能少的有害物质。最终,烟气管道中只剩残渣,又称飞灰,这种含汞和二噁英的危险废物需要添加水泥和螯合剂固化再行填埋。

  完成上述堪称“高精尖”的复杂技术过程,在发达国家往往代价高昂,每吨要收费上百元甚至上千元,而在中国,最低的价格只要不到20元/吨,比一杯星巴克咖啡还要便宜。

  多名学者指出,理论上,中国城市每吨垃圾焚烧成本低于国外,也有其合理性。例如,中国的垃圾焚烧厂的规模多比国外大,多数设备已实现国产化,人工更便宜,且中国有垃圾发电补贴。但即便如此,也不应如此之低。

  2016年3月1日,全国工商联环境商会援引E20环境平台和毕马威企业咨询(中国)有限公司在2015年12月发布的一份行业报告称,当前中国垃圾焚烧项目的合理报价应在每吨60元至80元之间,才能保证企业正常的商业运营。

  毕马威企业咨询(中国)有限公司财务咨询及基础设施(PPP)咨询总监李炜参与了上述报告的编写。他接受财新记者采访时表示,上述价格已考虑了诸多因素,低于此报价,一般认为很难保证垃圾焚烧厂的正常运营。

  然而,一股低价旋风正在席卷这个行业。

  2015年6月,江苏新泰市住房和城乡建设局公布了该市一生活垃圾焚烧发电厂公开招标的中标结果。作为国内垃圾焚烧运营企业的巨头,中国光大国际有限公司(下称光大国际)、上海环境集团有限公司(下称上海环境)和天津泰达曾对此项目展开角逐。

  招标从包括融资方案、施工方案、工艺设备、投标报价四个方面进行评分,其中,投标报价评分占总分权重40%。三家公司报出的价格均低于政府公布的预算控制价——每吨65元。

  最终,光大国际以每吨48元报价,战胜每吨51元报价的上海环境,拿下了这一项目的标的——即便后者在设计和工艺设备的评审得分上高出前者近10个百分点。业内人士普遍认为此中标价格“在国内垃圾焚烧行业属较低水准”。

  但这仅仅是一场垃圾焚烧价格战的序幕。2015年8月,在安徽蚌埠垃圾焚烧发电项目上,绿色动力腰斩垃圾处理收费至每吨26.8元。

  两个月后,天津泰达再以每吨26.5元价格拿下了江苏高邮生活垃圾焚烧发电项目。2016年2月19日,重庆三峰又爆新低,以每吨18元的价格中标浙江绍兴一垃圾热电项目。

  截至发稿,财新记者向以上多家中标企业发出的采访申请均未得到回应。

  上海环境卫生工程设计院院长张益告诉财新记者,在上海、北京、深圳这样的一线城市,垃圾入炉热值已达到近7000千焦,二三线城市的垃圾热值比一线城市少10%,三四线城市则比一线城市少20%。从垃圾热值考虑,垃圾焚烧价格在这三者之间应当呈现依次递增的趋势。但如今,情况恰恰相反。

  E20环境研究院院长薛涛说,一吨热值更高的垃圾,在北京、上海、深圳焚烧时需要收取130元至140元的垃圾处理费,而跑到蚌埠、高邮、绍兴这些仍处在东部经济发达地区的低线城市却可直降至十分之一。即使考虑到地方劳动力成本、土地价格、生态红线范围等种种边界条件上的差异,这一价差也不很寻常。六个月里,垃圾焚烧行业最低中标价格骤降62%,跌破每吨20元大关,这样的趋势显然已经超出合理市场发展的轨迹,让另一些同行企业心急如焚。

  2016年3月1日,环境商会常务副会长、威立雅中国区副总裁兼CEO黄晓军在一场媒体见面会上表示,去年以来,中国垃圾处理领域出现了恶性低价竞争的趋势。近半年来,低价中标项目的报价已不能覆盖项目建设运营成本,或存在拖延工期、降低工程质量、恶意偷排等风险。

  全国工商联环境商会由此呼吁环保企业不要跟风实行“超低价竞标”,并联合抵制恶性价格竞争企业,以此“捍卫环保行业的共同利益,推动环保产业的持续健康发展”。

国外为何高价?

  不可回避的一个问题是,为什么国外城市需要花数百元人民币烧一吨垃圾,而中国则测算认为只需要每吨60元至80元人民币?

  答案的关键在于,国外在垃圾焚烧方面,更多考虑环保,考虑超低污染排放,经济成本考虑则在其次,而中国城市尤其是三四线城市则相反。

  财新记者了解到,美国垃圾焚烧平均在每吨56美元(约350元人民币)的水平。德国垃圾焚烧发电厂得到的处理收入则在每吨30欧元至100欧元(约219元至730元人民币)之间。丹麦森讷堡市一家建于1995年的垃圾焚烧厂每吨垃圾处理的收费为400克朗(约390元人民币)。在垃圾焚烧要求更严苛的日本,名古屋南阳焚烧厂每吨垃圾的焚烧处理费更是高达2万日元(约1146元人民币)。

  中德可再生能源合作中心执行主任陶光远告诉财新记者,中国和多数发达国家在垃圾处理收费上都存在显著差异。在发达国家,由于垃圾在焚烧前普遍做了细致的分类工作,其焚烧垃圾的热值往往高达每吨1万千焦以上,是煤炭热值的二分之一,石油热值的四分之一。相比之下,国内城市垃圾没有作分类,大部分地区的垃圾热值仅是其一半。

  陶光远称,尽管发达国家城市的垃圾更易焚烧,但其垃圾焚烧费用依然远远高于中国,这里有很多问题值得思考。以德国为例,环境标准严苛,监管和执法力度大,垃圾焚烧成本首先要考虑将垃圾烧得尽可能干净,并为此不惜成本。“德国的(垃圾焚烧厂)方案一般需要议会表决,议会表决的标准就是在能够承受成本的前提下,尽量把垃圾烧得干净。在中国,则是看谁价格低谁中标,规则是完全不一样的。”陶光远说。

  在垃圾回收率高于焚烧率的德国,垃圾焚烧费设定高,还有另一重考虑——用昂贵的垃圾收费加强垃圾焚烧前的分类工作,让可回收、可发酵的垃圾物尽其用。在德国,只有可回收垃圾和可发酵垃圾之外的剩余垃圾会拉进垃圾焚烧厂处理。为鼓励焚烧垃圾减量,德国很多城市对可发酵垃圾处理尽量少收费甚至不收费,将这部分的成本转嫁到剩余垃圾的焚烧处理价格上。

  “垃圾回收往往要比垃圾焚烧发电带来更大的价值。” 海洋恢复联盟创始人道格•伍德林(Doug Woodring)告诉财新记者。“相比做出新的塑料,通过回收,人们通常可以节省75%的能源。如果一烧了之,就得花很多力气找大量新资源来做新的产品。”

  日本的垃圾焚烧高价则有曲折的过程。在上世纪末发生的“二噁英事件”后,为重树民众对垃圾焚烧的信心,日本官方出了大价钱,最终换来了世界上环保水准最高的垃圾焚烧体系。

  1996年,在联合国环境署对15个国家的二噁英排放调查中,日本被列为二噁英排放量最大的国家。一年后,人们发现如此大量的二噁英恰恰来自遍布日本市县的一座座垃圾焚烧炉。在大阪近郊能势町的一个焚化炉周围土壤中,检测出二噁英浓度高达8500ppm,为世界上监测到的最高纪录。

  当时,二噁英已被证实是地球上最致命的有毒物质之一。“二噁英事件”对当时日本民众的震动几乎不亚于福岛核事故。但是,由于土地限制垃圾填埋,日本无法摆脱对垃圾焚烧的依赖。

  日本政府随后制定了新的法律来规范二噁英排放,关闭了大量无法达标的老焚烧炉,其余则添置了昂贵的布袋除尘器。据国际非政府组织(NGO)统计,为此日本政府每年至少从税收中拿出6000亿日元来采购新设备。大量的投入换来了显著成效。日本环境省截至2011年的数据显示,日本全境废弃物焚烧厂二噁英年排放量已从1997年的1500克,锐减至27克。

  如今,日本仍然是垃圾焚烧率最高的国家。近八成的生活垃圾视作可燃垃圾在上千座垃圾焚烧厂进行焚烧处理。日本公众已能坦然接受焚烧厂建在家门口,并大多相信其安全性,而这背后是民众和政府都承担着无比昂贵的废弃物管理成本。

  日本居民平均每人每年城市生活垃圾管理成本高达1000元人民币,也就是说一个四口之家每月便要为丢垃圾支付300多元人民币。

  有专家分析,相比日本,中国有相对较低的人力成本,设备技术国产化后成本也大幅削减,中国垃圾焚烧厂规模一般都在日处理千吨以上,而日本日处理大部分在几百吨的焚烧厂则无法发电,这些不同都导致了中日垃圾焚烧成本上的差异。但陶光远则认为,中国与包括日本在内的发达国家在垃圾焚烧成本的悬殊差异,主要还在于对污染物超低排放的追求不同,例如在烟气处理上存在差距,其中最关键的是二噁英的控制方面。

  “国外对二噁英的控制是不遗余力的。”陶光远说。“德国纽伦堡垃圾焚烧厂一般至少将二噁英排放浓度控制在欧盟标准的十分之一,并且在往百分之一的方向努力。日本的垃圾焚烧厂一般都不到其国家标准的百分之一。中国却不是这样。”

政府“生病”,企业“吃药”

  中国循环经济协会发电分会秘书长郭云高认为,低价怪象背后无外乎政府“生病”,企业“吃药”,而其症结不在企业价格竞争,而在政府导向。

  “价高不一定好,价低不一定不好,但是超低价肯定是要反对的。”郭云高指出,垃圾处理费整体走低将是一个合理的长期趋势,但需要警惕的是远低于达标排放运营成本的不合理低价,以及政府通过压低价格来推卸自己的责任。

  “政府作为垃圾处理的责任主体,应该在合理价格的基础上引导企业在垃圾焚烧的环保标准方面竞争,而不是引导企业竞争价格。”郭云高指出,中国垃圾处理有个明显的政策导向——用可再生能源电价基金帮助建有垃圾焚烧发电厂的地方处理当地的垃圾。电价补贴收益占比越高,更多政府会仿效跟进,更低的垃圾处理价格就还会出现。

  在垃圾处理费外,中国垃圾焚烧发电厂的收入有一块为国外同行羡慕的丰沃收入——可再生能源电价补贴。后者由中央财政统一支出,是垃圾焚烧厂的主要收入来源;而前者由地方财政拨款支付,受地方财政所限而呈现不小的地域差异。

  2012年,国家发改委发布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》,规定以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目,均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算,每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时,并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元。

  这一价格普遍提高了早前企业和政府合同上所签订的上网电价价格,但业内人士指出,增加的这部分电费又很快被当地政府通过压低垃圾处理服务费而扣除。企业不过调整了收入来源结构,整体收入并未有所增加。

  据李炜计算,一个1000吨一天的垃圾焚烧项目,按照每吨65元的单价测算,垃圾焚烧发电收入可占总收入的70%,垃圾处理服务收入仅占三成。

  即便如此,李炜的结论是,仅凭发电收入仍不能涵盖垃圾焚烧厂的总成本。更何况,这个补贴会不会取消,还不知道。

  李炜分析,一些企业在一些特定的时段愿意报出一些相对较低的价格,必然是应它的需求而生。“可能是表演给资本市场看的,比如为了上市;可能是想耍点手段,谋取利益,比如先中标再调价;也可能是战略布局,插旗帜占市场。”

  李炜向财新记者计算了一个垃圾焚烧项目的“商业运营极限值”,即下调项目建设投资、自有资金回报率至最低,计入发电收益,上调垃圾热值至未来十年北上广城市的预期值,所得到的每吨垃圾处理费用为30元左右。换而言之,在最极端的情况下,低于30元的报价,企业肯定是在赔本运营。

  超低价垃圾焚烧厂折射的是地方政府对环保支付意愿不强的问题。

  “环境是一个成本,政府为环保花钱的意愿是不强的。”2016年3月1日,博天环境集团股份有限公司董事长赵笠钧表示。“由于(地方政府)支付意愿不强,就导致越来越多的低价竞争。”

低价焚烧“症候”

  北京师范大学环境学院教授田贺忠在2012年发表于国外学术期刊《环境科技》上的一篇论文指出,在2003年至2010年间,中国垃圾焚烧处理量的迅猛增长也带来有害空气污染物的持续增加。2010年全国共运行101座垃圾焚烧厂,日处理总量为8.49万吨,相比2003年增长了5.7倍。与此同时,从垃圾焚烧厂排放的二噁英总量也已从2003年的2.5克毒性当量增至23.6克毒性当量,年增长率高于其他颗粒物的污染增长率。

  这从一定程度上说明,中国对垃圾焚烧烟气排放的控制远远不能抵挡垃圾焚烧厂数量增长所带来的污染增量。

  为此,2016年1月1日,全国垃圾焚烧厂开始全面实行2014年修订完成的《生活垃圾焚烧污染控制标准》新标。新标中二噁英类测定均值由旧标中的每立方米1纳克毒性当量收紧至0.1纳克毒性当量,与欧盟标准接轨。但新标的落实却面临难题。

  根据新标编制说明中对国内20家垃圾焚烧厂2001年至2009年的烟气监测数据显示,有22%的焚烧厂未能达到旧标标准,达到新标的比率只有43%。

  环保组织芜湖生态中心、自然之友又在新标大限前对18个省76个垃圾焚烧厂自2015年12月27日至2016年1月3日的大气污染物排放数据作了排查,结果发现仅有三分之一的垃圾焚烧厂进行自行监测、约半数厂存在严重数据缺失,而在查到有限数据的焚烧厂中,有29座超出了新标的烟尘标准。而二噁英、汞等关键污染物数据无法通过在线监测获取。

  陶光远对未来更是不乐观。在他看来,中标价格直降,只能说明政府是在“劣中取劣”,勉强卡在国家标准线上建设、监督,而不是加强环保要求,甚至提出高于国家标准的标准。

  还有一块没有被足够重视的污染物是飞灰。飞灰是垃圾焚烧后从锅炉烟道和烟气处理系统收集到的残渣,汇集被烟气净化系统截留的重金属、二噁英等多种有毒有害物质,属于危险废弃物,需要特殊处理。

  一个让业内人士心照不宣的事实是,垃圾焚烧厂的飞灰有多少得到了妥善处置,最后去了哪里,却没有人说得清楚。

  2015年上半年,环保组织和媒体就曾经曝光光大国际在江苏省的多家垃圾焚烧厂涉嫌非法倾倒飞灰的情况。

  清华大学环境学院教授刘建国曾撰文表示,飞灰处理已经成为生活垃圾焚烧全过程污染控制和风险管理中最为薄弱的环节。他甚至估计,历年来中国飞灰真实的无害化处理率或不超过10%。

  刘建国分析,按飞灰最稳妥的处置方法固化稳定化后填埋的方式计算,每吨飞灰光入场费用就高达1500元,折合到每吨生活垃圾的处理成本为60元至180元,整个安全填埋处置的成本还要更高。也就是说,过去每吨垃圾60元至80元的生活垃圾焚烧处理中标价格也不够支付飞灰填埋处置成本,更何况过去半年最低至每吨18元的中标价格。

  “从媒体曝光的情况来看,中国飞灰至少一半没有妥善处理。飞灰这一块的处理成本本来就非常高,更不要说烟气净化了。” 北京师范大学环境史博士毛达表示。毛达是北京零废弃发起人,该项目旨在实现垃圾零填埋、零焚烧。

  反对垃圾焚烧的学者们坚持,无论经济上还是环境上,垃圾焚烧都是一种昂贵的垃圾处理手段。如果当地政府对每一吨垃圾的处理需要承担的仅仅是一杯星巴克咖啡的价钱,他们又有什么动力去继续推行资源循环利用,又有什么动力去做好监管?

  陶光远认为,在国内,不时发生的违规焚烧正在瓦解居民们对垃圾焚烧的信心。合理的垃圾焚烧项目招标方式应择定一个老百姓能承受的垃圾焚烧成本上限,以这个上限去招标技术最好、确保能烧得最干净的公司,这样才能激励企业拿出更好的方案,并不断投入资金和人力进行研发和创新。■

版面编辑:刘潇
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